Svendita del socialismo

di Catherine Barnard*

La Cge per la prima volta riconosce il diritto di sciopero come diritto fondamentale dell’Unione europea

La Corte di Giustizia europea (Cge) ha recentemente reso pubbliche le sentenze su due decisioni a lungo attese, Viking e Laval. Tali cause hanno posto la Corte di fronte a un conflitto tra i diritti comunitari di libera circolazione e i diritti nazionali di intraprendere azioni collettive. A queste due situazioni si è aggiunto anche l’aspetto dell’allargamento Unione europea (Ue). Secondo l’Ue dei 15, le adesioni sono servite ad ancorare quelle fragili democrazie all’ordinamento giuridico dell’Ue stessa e, nello stesso tempo, ad aprire nuovi mercati per merci e servizi ai fornitori provenienti dal suo interno. Inoltre le adesioni hanno mostrato che gli appalti pubblici potevano essere offerti a prezzi più economici, giacché si potevano eseguire con lavoratori provenienti dall’Est pagati meno.
Tuttavia i costi più bassi sono armi a doppio taglio perché minacciano di destabilizzare i mercati del lavoro nazionali. È per questo che diversi stati dell’Europa dei 15 (ma non il Regno unito) hanno imposto ai cittadini dei nuovi stati restrizioni transitorie al diritto di lavorare nei paesi ospitanti. Restrizioni che però non hanno interessato i datori di lavoro e in particolare i fornitori di servizi dei nuovi stati membri i quali, per eseguire gli appalti, si portavano dietro lavoratori con paghe inferiori; né tali restrizioni sono arrivate al punto di impedire ai datori di lavoro dell’Europa dei 15 di ri-stabilirsi nei nuovi stati membri per avvantaggiarsi del lavoro che lì era a più basso costo. Queste sono state le due questioni in discussione, rispettivamente nella Causa C-341/05 Laval un Partneri Ltd contro Svenska Byggnadsarbetareför-bundet (2007) ECR I000 e nella Causa C438/05 Viking Line ABP contro The International transport (2007) ECR I000.

I CASI VIKING E LAVAL
Il caso Viking riguardava una compagnia finlandese che voleva nuovamente immatricolare la propria nave, Rossella, sotto bandiera estone per ingaggiare un equipaggio estone, il cui costo sarebbe stato considerevolmente inferiore a quello finlandese al momento in forza. L’International transport Workers’ Federation (Itf, Federazione internazionale dei lavoratori dei trasporti), che aveva condotto la campagna Bandiera di Convenienza (Flag of Convenience, Foc, detta anche Bandiera di Comodo) per cercare di bloccare gli armatori proprio nell’uso di tale pratica, aveva chiesto agli iscritti di boicottare la Rossella e di intraprendere altre azioni sindacali di solidarietà. Allora la Viking si è rivolta all’Alta corte inglese per ottenere un’ingiunzione, impedendo all’Itf di Londra  e alla Finnish Seaman’s Union (Fsu, il Sindacato finlandese dei marittimi, che a quel punto stavano minacciando lo sciopero, di violare l’articolo 43 Ce [del Trattato della Comunità europea] sulla libertà di stabilimento.
Il caso Laval riguardava una compagnia lettone che aveva vinto un contratto per il restauro di un edificio scolastico in Svezia utilizzando lavoratori lettoni pagati circa il 40% meno dei corrispondenti lavoratori svedesi. Il sindacato svedese degli edili aveva chiesto alla Laval di applicare il contratto collettivo svedese, ma la società aveva rifiutato, in parte perché (sosteneva) il contratto collettivo non era chiaro su quanto la società avrebbe dovuto retribuire i lavoratori. Ne seguì un picchetto sindacale presso il cantiere della scuola, un blocco ad opera dei lavoratori edili e un’azione di solidarietà dei sindacati degli elettrici. Anche se le agitazioni sindacali erano legali per la legge svedese, la Laval avviò un’azione giudiziaria presso il tribunale del lavoro svedese, sostenendo che tali azioni erano in contrasto con il diritto comunitario (articolo 49 Ce sulla libera prestazione di servizi).

DIRITTO COMUNITARIO E AZIONI COLLETTIVE
I due casi hanno posto la Cge di fronte a un serio dilemma: se si fosse dichiarata in favore delle società sarebbe stata accusata di favorire il dumping sociale indebolendo, così, il modello sociale europeo; se si fosse dichiarata in favore dei sindacati sarebbe stata accusata di eliminare il vantaggio competitivo goduto dai paesi dell’Europa dell’Est - manodopera a basso costo e quindi possibilità di maggiore prosperità.
La Corte ha affrontato la questione in modo diretto. Non ha dichiarato esclusi dalla competenza del diritto comunitario la legislazione del lavoro e i diritti sociali fondamentali (soluzione che il potere legislativo aveva adottato per assicurarsi il raggiungimento dell’accordo sulla controversa Direttiva dei Servizi 2006/123). Ha, invece, dichiarato che il diritto comunitario è applicabile a queste situazioni, ma ha addolcito la pillola dichiarando per la prima volta che il diritto di intraprendere azioni collettive, che comprende il diritto di sciopero, è un diritto fondamentale del diritto comunitario. Tuttavia, richiamandosi all’articolo 28 della Carta dei Diritti fondamentali della Ue, la Corte ha anche dichiarato che tale diritto è soggetto ai limiti posti sia dalle legislazioni e dalle prassi nazionali in uso (per esempio, le notifiche e le norme per le votazioni),  sia dal diritto comunitario (per esempio, le norme sulla libera circolazione, prese in esame più avanti). La Corte ha inoltre confermato che gli articoli 43 e 49 sono applicabili alle organizzazioni sindacali, lasciando però aperta la questione ben più ampia, sollevata provocatoriamente dall’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Viking, ossia se gli articoli 43 e 49 abbiano pieno “effetto diretto orizzontale” (cioè: si applicano anche ai soggetti privati?).
Una volta stabilito che il diritto comunitario è applicabile, la Corte ha poi affermato che l’azione collettiva costituisce una restrizione alla libera circolazione e come tale viola gli articoli 43 e 49. Ha  quindi esaminato se l’azione collettiva potesse essere giustificata richiamandosi a qualche più ampio interesse pubblico e se tale azione collettiva fosse proporzionata. Sulla giustificazione, la Corte ha osservato che, nel caso Viking, il diritto di intraprendere un’azione collettiva per tutelare i lavoratori era ragione imperativa di interesse pubblico, purché il sindacato riuscisse a dimostrare che i posti o le condizioni di lavoro fossero compromessi o sotto seria minaccia. Guardando ai fatti, la Corte ha insinuato tale eventualità come improbabile dal momento che la Viking si era impegnata a non dichiarare alcun lavoratore finlandese in esubero.
In ogni caso, qualora i sindacati fossero riusciti a dimostrare la tesi della tutela dei lavoratori, il giudice nazionale avrebbe dovuto valutarla applicando il criterio di proporzionalità. La Cge ha poi aggiunto che andava applicato il criterio di proporzionalità più rigido, senza mitigarlo con alcun richiamo al “margine di apprezzamento”. Mentre ha riconosciuto che l’azione collettiva può essere uno degli strumenti principali attraverso cui il sindacato tutela gli interessi dei propri iscritti, la Corte ha dichiarato di essere favorevole a che un giudice nazionale valuti se la Fsu avesse avuto a disposizione altri mezzi meno restrittivi della libertà di stabilimento per condurre i negoziati con la Viking verso una conclusione positiva e se avesse esaurito quei mezzi prima di avviare l’azione collettiva. Detto in altri termini, le azioni sindacali dovevano essere usate come ultima risorsa. Dal momento che la causa Viking è giunta a composizione, non sapremo mai a quali conclusione sarebbe giunta la Corte d’appello sulle due questioni, della giustificazione e della proporzionalità.

GIUSTIFICAZIONE E PROPORZIONALITÀ
L’altra questione dibattuta nella Viking è stata la posizione dell’Itf. La Corte ha affermato che, qualora la lotta della Bandiera di Convenienza avesse avuto come risultato quello di impedire ai proprietari (finlandesi) di registrare le proprie navi in uno stato diverso da quello di cui erano cittadini (Estonia), le conseguenti restrizioni alla libertà di stabilimento derivanti da tale azione non avrebbero potuto essere oggettivamente giustificate.
Passando al caso Laval, la Corte ha riconosciuto che il diritto di intraprendere azioni collettive per la tutela dei lavoratori svedesi “contro un possibile dumping sociale” è, in linea di principio, giustificabile. Tuttavia, la Corte, sulla base dei fatti, ha ritenuto che non potesse essere giustificata l’azione collettiva volta ad assicurare la firma della Laval su un contratto collettivo di così vasta portata, che andava ben oltre il nucleo di norme vincolanti previste dagli Orientamenti sul distacco dei lavoratori, né si poteva giustificare che una struttura nazionale fosse così poco chiara su ciò che veniva richiesto al fornitore di servizi straniero in termini retributivi. Dal momento che l’azione collettiva non è stata ritenuta giustificabile, non era necessario passare a considerare la questione della proporzionalità.
In entrambe le cause, Viking e Laval, la Corte ha operato il bilanciamento tra l’economico e il sociale mediante le giustificazioni e la proporzionalità. Ma si tratta di una proporzionalità formale, non sostanziale. Nel momento in cui l’azione collettiva viene considerata una “restrizione”, quindi che viola il diritto comunitario, gli interessi “sociali” perdono di forza dovendo difendersi da quelli economici. E la Corte ha reso difficile difendere gli interessi sociali, stante la rigida impostazione assunta sulla giustificazione e sulla proporzionalità. Lo sciopero può essere usato solo laddove i posti o le condizioni di lavoro siano compromessi o seriamente a rischio e deve essere l’ultima risorsa.
Per paesi come il Regno unito, l’impatto della decisione potrebbe essere quello di ridurre la capacità dei sindacati di promuovere azioni collettive in situazioni transnazionali. Per di più, l’attento esame richiesto dalla Corte per verificare che i posti di lavoro e le condizioni d’impiego non siano a rischio potrebbe spingere i tribunali nazionali a vagliare ancor più minuziosamente di prima l’esistenza o meno di giustificazioni alla base delle azioni collettive. Gli effetti della sentenza Viking potrebbero inoltre rendere più facile per i datori di lavoro ottenere ingiunzioni interlocutorie. Il criterio di proporzionalità potrebbe ben portare i sindacati a essere impegnati in negoziati più a lungo di prima, specialmente se un datore di lavoro ben consigliato resiste alla possibilità di chiudere un accordo che può già essere dietro l’angolo. Come potrà un sindacato essere sicuro di aver “esaurito quei mezzi”?
Sono già visibili gli effetti diretti di queste sentenze. L’associazione britannica dei piloti dell’aviazione civile (Balpa) è al momento in conflitto con la British Airways (Ba) per i piani di apertura di un nuovo servizio, l’Openskies, per il trasporto dalle principali capitali continentali d’Europa verso gli Usa utilizzando aerei, personale di assistenza e manager Ba, con l’esclusione dei piloti. Quando la Balpa ha fatto votare con successo i propri iscritti per proclamare lo sciopero, Ba si è opposta sostenendo che qualsiasi sciopero violava l’articolo 43, con ciò seguendo la Viking. La Balpa si è appellata all’Alta corte, con esito favorevole, per una pronuncia in tempi brevi affinché si accertasse se l’articolo 43 avesse qualche rilevanza sulla vertenza sindacale.

L’INTERESSE ECONOMICO PREVALE SUL SOCIALE
Maggior preoccupazione è stata espressa sulla sorte del modello sociale scandinavo, in particolare quello svedese, alla luce del caso Viking, ma specialmente del caso Laval. La Scandinavia gode di una partecipazione sindacale molto alta, con buone relazioni industriali. In anni recenti la Ue aveva elogiato il modello nordico per aver apparentemente conquistato il sacro graal della riconciliazione tra flessibilità e sicurezza (flexsicurity). Malgrado ciò, nel caso Laval la Corte pareva volesse suggerire alla Svezia di “fissare” la questione adottando un’impostazione più di tipo normativo, ossia meno svedese. Il timore è che, costringendo i sistemi nordici a introdurre obbligatoriamente degli standard minimi di lavoro o ad abbandonare un elemento chiave del sistema che agisce come “una limitazione vantaggiosa sugli imprenditori”, la Corte destabilizzi il modello scandinavo.
E che dire del “modello sociale europeo”? È stato rafforzato con il riconoscimento del diritto di sciopero, anche se, come abbiamo visto, tale diritto è pesantemente condizionato dai limiti posti dalle legislazioni nazionali e dal diritto comunitario. E qui sta il paradosso: quando per la prima volta la Cge formalmente riconosce il diritto di sciopero, le limitazioni al suo esercizio stabilite dal diritto comunitario in gran parte lo svuotano.
Si può ancora essere ottimisti? Possiamo sempre dire che queste cause restano circoscritte ai fatti che le giustificano.
Se guardato dal punto di vista dell’impresa (il fornitore di servizi esterno allo stato) il sistema svedese era privo di trasparenza. La Laval è stata raggiunta da una serie di provvedimenti che ben potevano essere legittimamente presi contro di essa usando la legge svedese, al fine di costringerla a firmare il contratto collettivo e, quindi, farle perdere i vantaggi competitivi di cui godeva. Così pure nel caso Viking, la diffusione dell’agitazione sindacale secondaria è stata ragguardevole. Lette assieme, le azioni collettive relative a queste cause sono andate oltre quei limiti considerati accettabili dalla stessa Cge.
La Corte ha voluto mettere un fermo a tutto questo. Tuttavia, il principale messaggio che arriva al movimento sindacale da questi due casi è che l’economico ha la precedenza sul sociale. Come disse John Major, uno degli ex primi ministri conservatori britannici, il socialismo è stato svenduto.

Dal  mensile di informazione del Centro Internazionale per i Diritti Sindacali (Ictur), 2008.
Trad. di Emanueal Donat-Cattin; adatt. red.