Nuova eterna alleanza

Chiusa l’esperienza delle “coalizione dei volenterosi” Stati uniti e paesi europei sembrano concordare sulla necessità di puntare sulla Nato come strumento politico-militare globale dell’alleanza transatlantica

“Ascesa e caduta della Nato?”, titolava in forma dubitativa G&P nel giugno 2003, quando l’Alleanza atlantica stava tracciando una parabola che a molti sembrava ormai discendente. Questa era la conclusione a cui arrivavano alcuni analisti in seguito alla scelta statunitense di fare a meno dell’operatività della Nato, prima non facendo partecipare l’Alleanza nel suo insieme all’intervento militare in Afghanistan, malgrado l’attivazione dell’articolo 5 del Trattato (in base al quale ogni stato membro avrebbe avuto il diritto/dovere di intervento in quanto gli Usa avevano subito una “aggressione” l’11 settembre), e successivamente con la scelta di combattere la guerra contro l’Iraq senza l’approvazione del Consiglio di sicurezza dell’Onu e della stessa Nato.
Qualcuno aveva allora addirittura parlato di “fine della Nato”, che sarebbe stata sostituita da “alleanze variabili” ed eventualmente, da parte europea, da una maggiore propensione a strumenti esclusivamente continentali. Le nostre conclusioni erano differenti e scrivevamo che “probabilmente è presto per pensare ad una scomparsa, anche se graduale, della Nato, che sembra invece essere in marcia perso due possibili direzioni, non necessariamente contraddittorie: da una parte assumere un carattere di “Forum transatlantico” tra Europa e Stati uniti, luogo di dibattito politico e di possibile decisioni per eventuali iniziative comuni in materia militare […]; dall’altra parte la Nato diventerebbe un’alleanza politico-militare pronta a interventi diretti e a fornire capacità importantissime in termini militari (soprattutto di comando e controllo), non legata però esclusivamente al consenso di tutti i paesi…”.
Quanto è successo nei cinque anni successivi – in particolare in Afghanistan – e l’attuale dibattito tra i governi della Nato sembrano confermare quella scelta di non smobilitare affatto. Anzi, la Nato è tornata al centro del rapporto politico-militare transatlantico e si prepara a festeggiare il prossimo anno il suo 60° anniversario (in un vertice ospitato congiuntamente da Parigi e Berlino) cercando di rilanciare il proprio ruolo e la propria forza (armata).

QUALCHE PASSO INDIETRO
Prima di provare a definire quale sia la direzione di questo rilancio dell’Alleanza atlantica, ci sembra utile dare uno veloce sguardo alla sua storia nel “dopo Guerra fredda”. È infatti proprio nel 1991/92 che viene decisa non solo la permanenza della Nato, ma un suo rinnovato ruolo politico-militare. Il perché veniva spiegato con chiarezza in quella “Defense Planning Guidance 1994-1999”, (documento della prima amministrazione Bush rivelato dal “New York Times” e poi modificato nella sua versione pubblica) che riteneva “di fondamentale importanza preservare la Nato quale principale strumento della difesa e della sicurezza occidentali, così pure quale canale dell’influenza e della partecipazione statunitense negli affari della sicurezza europea. Mentre gli Stati uniti sostengono l’obiettivo dell’integrazione europea, essi devono cercare di impedire la creazione di dispositivi di sicurezza unicamente europei, che minerebbero la Nato, in particolare la struttura di comando integrata dell’Alleanza” (citato da “La strategia dell’Impero” - Comitato Golfo - Ed. Cultura della pace, Firenze 1992, pag.108). La Nato quale strumento di presenza statunitense in Europa quindi, e – conseguentemente – come partner fondamentale nella nuova strategia “out of area”. All’interno di questa strategia di maggiore capacità offensiva della Nato, e di estensione teoricamente illimitato del suo campo di azione, i paesi europei sembravano trovare una loro dimensione, sposando le logiche e le stesse previsioni militari dell’Alleanza, accettando di fatto la leadership statunitense, dovuta in particolare a capacità militari decisamente superiori.
Questa prospettiva “globale” ha guidato altre due importanti direzioni di marcia della Nato: l’allargamento progressivo dell’adesione a paesi già del blocco sovietico e il sistema delle “partnership” che cerca di coinvolgere, per quanto in forma subalterna o subordinata, diversi paesi dell’area mediterranea e mediorientale.
Saranno proprio queste le grandi trasformazioni dell’Alleanza atlantica in questi anni: il passaggio a 26 membri che porterà la Nato direttamente ai confini con la Russia; le diverse iniziative di partnership, con particolare attenzione è data all’area del Mediteraneo, attraverso la “Istanbul Cooperation Initiative” e le sempre più frequenti esercitazioni congiunte con paesi del mediterraneo – fino alla scelta di Algeria, Israele e Marocco di contribuire alla operazione Nato “Active Endeavour” per il “contrasto al terrorismo nel bacino del Mediterraneo”; la costituzione della “Forza di rapido intervento” dimensionata e indirizzata proprio sulla funzione definita expeditionary – cioè sull’interventismo fuori dai confini dell’Alleanza stessa.
Il vero e proprio “battesimo del fuoco” di questa alleanza militare si può considerare l’intervento militare contro la Repubblica federale di Jugoslavia, escalation di una presenza militare nei Balcani che rimarrà fino ad oggi (e in futuro) nella forma dei protettorati e della costruzione di nuove basi militari permanenti (Nato, ma anche direttamente degli Usa).
Sarà però proprio in Afghanistan, intervento dal quale sembrava in un primo momento esclusa, che la Nato sperimenterà il suo nuovo ruolo “globale” e dove si misureranno la forza e i limiti dell’alleanza. Per questo oggi in tutte le analisi sul futuro della Nato si parte dalla considerazione di questa missione come “banco di prova” della Nato – arrivando a far dipendere dalla “vittoria” in Afghanistan la sua esistenza o la sua scomparsa.

IL CONTRIBUTO ALLA NATO
Anche questa volta nel dibattito si esagera il livello della posta in gioco con l’operazione in Afghanistan, sia perché non c’è nessuna prospettiva di tornare indietro comunque riguardo al ruolo della Nato, ma soprattutto perché non è nemmeno ben chiaro cosa voglia davvero dire “vincere” in Afghanistan (mantenere l’attuale caotico protettorato? Costruire uno stato afghano credibile e autogovernato?). Forse è proprio questa mancanza di chiarezza tra gli stessi governi della Nato a rappresentare uno dei problemi principali all’interno dell’Alleanza.
Oggi sono tutti concordi nell’affermare che la vittoria in Afghanistan “non potrà arrivare solamente attraverso i mezzi militari”, ma che è necessario un approccio più ampio e che mette in campo sia il soft che l’hard power (lo vediamo anche nel testo della “National Defense Strategy” pubblicata su questo stesso G&P). I problemi nascono nella definizione dei diversi ruoli dei paesi membri e della Nato nel suo insieme. Per questo, se non si può pensare alla missione in Afghanistan come “ultima spiaggia” della Nato, sicuramente questo avviene in quella stessa missione è fonte di grandi insegnamento perché mette in luce tutte le questioni aperte nell’Alleanza.
In primo luogo quella della divisione dei ruoli e del contributo dei diversi paesi alle operazioni militari sul campo, sia dal punto di vista della quantità/qualità delle forze militari, sia da quello del contributo finanziario. Per quanto riguarda il primo aspetto, viene costantemente sottolineato – in particolare dagli analisti statunitensi, ma anche da quei “suggeritori” europei sempre interessati all’aumento delle spese militari e del ruolo delle forze armate - come la Nato soffra ancora di un forte gap tra Stati uniti e membri europei in termini di capacità militari (soldati disponibili per operazioni sul campo, equipaggiamento e armamenti). Come dichiarava il Segretario alla difesa Usa Robert Gates, alla Conferenza sulla sicurezza di Monaco del 2008, parlando (appunto) dell’Afghanistan: "Non dobbiamo, non possiamo diventare un’Alleanza a due velocità, in cui cioè alcuni paesi sono disposti a combattere e altri non lo sono. Una cosa del genere, con tutto ciò che implica in termini di sicurezza collettiva, significherebbe la distruzione dell’Alleanza”.
Non è semplicemente la questione dei cosiddetti caveat – cioè delle restrizioni operative che ogni paese affida ai propri militari – ma riguarda più in generale le capacità operative delle forze armate di ogni singolo paese, sia per quanto riguarda l’operatività in tempi brevi e la sostenibilità degli interventi che per quanto riguarda gli armamenti a disposizione.
Questo è un problema più volte affrontato nella Nato, come mostrava anche la “Comprehensive political guidance” approvata nel vertice di Riga del novembre 2006, che tra le capacità richieste alla Nato segnalava “forze di intervento congiunte (joint expeditionary forces) e la capacità di dispiegarle e sostenerle; forze di prontissimo intervento; l’abilità di trattare minacce asimmetriche; superiorità in campo informativo/informatico; e la capacità di mettere insieme i vari strumenti dell’Alleanza per dare maggiore efficacia alla risposta ad una crisi e alla sua risoluzione, cos’ come la capacità di coordinarsi con altri attori. La Forza di risposta rapida è uno strumento militare fondamentale a sostegno dell’Alleanza e un catalizzatore di ulteriori trasformazioni e ad essa viene data massimo priorità insieme alle necessità operative”.
L’altro aspetto della discussione sul contributo dei diversi paesi riguarda invece l’aspetto finanziario. In questo caso la questione è duplice: da una parte tocca l’enorme sproporzione tra le spese militari statunitensi e quelle degli altri membri della Nato; dall’altra il metodo di finanziamento degli interventi militari. Su questo secondo aspetto la Nato sta cercando da tempo di trovare un accordo per superare l’attuale situazione. Come si può leggere nel progetto di relazione all’Assemblea parlamentare della Nato dell’aprile 2008 del britannico Frank Cook (“Operazioni Nato: priorità attuali e lezioni apprese”): “Il finanziamento delle operazioni della Nato si basa ancora sul principio secondo il quale “ognuno si fa carico delle proprie spese”…  in questo modo Stati Uniti, Gran Bretagna, Francia, Canada, Paesi Bassi, Polonia e Germania devono sobbarcarsi gran parte delle spese, perché partecipano alle missioni della Nato regolarmente e con molte truppe. Con l’attuale sistema di finanziamento nessun paese della Nato vuole essere il primo ad arrivare sul campo nell’ambito di una determinata operazione, a causa degli elevati costi per la creazione delle strutture necessarie ad avviare l’operazione” Per questo “all’inizio del 2008 un eminente gruppo di ex capi di stato maggiore ha lanciato un appello a favore della creazione di un fondo per il finanziamento comune delle operazioni della Nato… Tuttavia De Hoop Scheffer (Segretario generale della Nato, ndr) è ancora scettico sulla disponibilità di ulteriori risorse in un periodo di generale diminuzione del bilancio della difesa in tutti i paesi dell'Alleanza”.

RAPPORTI A TUTTO CAMPO
Un’altra questione sul tappeto della discussione in ambito Nato è quella della relazione con altre organizzazioni internazionali. In questo senso è interessante notare che la Nato si mette sulla stesso piano – se non addirittura sopra – di altre organizzazioni che dal punto di vista logico e giuridico/internazionale sono ben diverse, quali l’Onu e l’Unione europea.
In particolare verso la prima si lamenta lo scarso grado di collaborazione e coordinamento, malgrado l’esistenza di un progetto di “Piano d’azione” comune che, nelle parole del relatore canadese Raynell Andreychuk (“Il futuro programma politico della Nato”, progetto di relazione generale all’Assemblea parlamentare – aprile 2008), “mira a fare un uso più coerente degli strumenti della Nato per la gestione delle crisi e ad accrescere la cooperazione con gli altri attori, a tutti i livelli e negli ambiti di sua competenza, anche in termini di sostegno alla stabilizzazione e alla ricostruzione. Il Piano d’azione riguarda ambiti quali la pianificazione e la conduzione delle operazioni; l’addestramento e la formazione e l’intensificazione della cooperazione con attori esterni...”. Questo Piano “purtroppo” non è ancora stato firmato e approvato, ma rende chiara l’intenzione dei vertici della Nato di dettare all’Onu le proprie linee strategiche e di intervento politico-militare.
Diversa la questione della relazione con l’Unione europea: in questo caso i paesi europei membri della Nato stanno cercando da tempo di trovare una “quadratura del cerchio” che permetta la nascita di una qualche forma di difesa europea, mantenendo ben saldo il legame della Nato. La questione era già stata affrontata con i cosiddetti accordi “Berlin plus” del 2003, che regolavano le modalità con cui l’Ue può utilizzare i mezzi e gli strumenti di pianificazione della Nato per condurre proprie operazioni.
Secondo alcuni analisti, non solo statunitensi, il rapporto dovrebbe invece essere di divisione dei compiti: alla Nato un ruolo militare (e di direzione complessiva dell’intervento), all’Ue un ruolo più di polizia e di ricostruzione civile. L’esperienza dei “Provincial reconstruction team” afghani in parte seguirebbe questa concezione, anche se i dirigenti statunitensi insistono per un maggior ruolo combattente anche degli europei.
La nascita dei “Battle Groups” europei – sul modello della Forza di rapido intervento della Nato - e le conclusioni del vertice di Bucarest del marzo scorso, sembrano aver fornito un parziale e differente equilibrio: l’Unione europea rilancerebbe la propria “Politica europea di sicurezza e difesa”, con propri comandi militari anche se inseriti nelle strutture Nato, la quale rimarrebbe quindi il principale strumento politico-militare dell’alleanza occidentale.
In ultimo dobbiamo ancora ricordare l’insistenza della Nato nella politica della “porta aperta” – cioè la volontà di allargare ulteriormente a nuovi paesi europei come membri effettivi: a Bucarest sono quindi state “invitate” a far parte della Nato Croazia e Albania, mentre è stata rinviata la decisione per quanto riguarda Ucraina e Georgia – anche se gli scontri dello scorso agosto hanno chiaramente mostrato quale sia il livello di pericolosità delle manovre di allargamento e del rapporto mai risolto con la Russia.
Dall’altro lato continua l’importante investimento nelle partnership che permettono di coinvolgere nelle diverse operazioni importanti paesi delle varie aree strategiche (molti paesi partner sono stati d’altronde pronti a fornire truppe per le operazioni in Afghanistan e Iraq).
Come scrive Antonio Marrone dell’”Istituto di affari internazionali”, la direzione sarebbe comunque quella di “una Nato ‘globale’ nella proiezione militare ma non nella partnership” (“La Nato verso il Vertice di Bucarest”, marzo 2008), rafforzando il rapporto con alcuni paesi e con organizzazioni regionali.

UN FUTURO BRILLANTE
Per tornare alla domanda iniziale, si può tranquillamente concludere che non c’è alcuna tendenza a un “superamento” della Nato, anzi: come scrive ancora Andreychuk “sembra che la tendenza attuale, quella di un crescente impegno della Nato in operazioni differenti, spesso in aree distanti da quella euro-atlantica, in stretta collaborazione (se non in cooperazione) con altri attori e nell’ambito di ogni tipo di conflitto, continuerà anche in futuro”; e ancora “l’Alleanza, in quanto organizzazione, deve quindi affrontare tre questioni fondamentali. La prima è la necessità di migliorare il proprio rendimento militare e operativo; la seconda è la necessità di intensificare ulteriormente i rapporti con altri attori internazionali, in modo da “integrare” in un più ampio quadro internazionale i propri contributi militari alla pace e alla sicurezza; l’ultima, ma non in termini di importanza, è la necessità di individuare e affrontare nuovi ambiti nei quali la NATO può fornire un valore aggiunto nel rispondere alle minacce future” (il corsivo è nostro).
Questa è una conclusione sulla quale concordano sia i dirigenti statunitensi, che sembrano aver imparato dalle difficoltà delle loro guerre “unilaterali” (in questo senso la vittoria di Obama o McCain sarebbe indifferenti, essendo entrambi convinti della necessità di un maggiore investimento nella cooperazione con i propri alleati) che quelli europei – in particolare il presidente francese Sarkozy, che dopo aver giocato un ruolo di primo piano nel vertice di Bucarest vuole utilizzare il suo semestre di presidenza dell’Unione europea per accelerare il processo di costruzione della Pesd secondo il dettato del Trattato di Lisbona (vedi G&P n. 145) e il ruolo della Nato, con la Francia che rientrerà nel suo comando integrato.
Rimane aperto il problema del processo decisionale, già posto in diverse occasioni. Un problema comune anche all’Unione europea, come si può capire dal “Rapporto 2020” del “Gruppo di riflessione strategica” del Ministero degli esteri. In questo documento si può leggere che “L’Italia è a favore della creazione di un Gruppo di Contatto permanente che includa, insieme al nostro paese, Francia, Gran Bretagna, Germania, Polonia, Spagna. È il gruppo dei principali paesi contributori alle missioni europee di gestione delle crisi. Ed è il gruppo che dovrebbe dare origine alla Difesa Europea come ‘cooperazione strutturata permanente’, pur senza escludere in prospettiva paesi importanti e ‘capable’ come l’Olanda e la (neutrale) Svezia”.
Allo stesso modo all’interno dell’Alleanza atlantica si moltiplicano le pressioni per modificare il sistema basato sul consenso, per rendere più semplice e rapido il meccanismo operativo della Nato – cioè rendere più semplice fare la guerra.
Naturalmente in forma democratica: per questo a Bucarest è stata sottolineata l’importanza di una “comunicazione attiva, accurata, tempestiva ed efficace con l’opinione pubblica, sia a livello nazionale sia a livello internazionale, in merito alle politiche della Nato e al suo impegno in operazioni internazionali”.