Industria della difesa o difesa dell’industria?

Il tema della “sicurezza nazionale” è anche una giustificazione per lo sviluppo di programmi industriali e tecnologici continentali, che influenzano poi le stese strategie di “difesa”

* docente di Economia all’università di St. Quentin en Yvelins (Francia). Collaboratore di “Le Monde Diplomatique”.

Contrariamente a numerose previsioni fatte al principio degli anni Novanta, non solo i «complessi militari-industriali» non sono diminuiti di importanza, ma hanno trovato in molti paesi, a cominciare sicuramente dagli Stati uniti, l’occasione di una rigenerazione grazie alla loro trasformazione in sistemi industriali militari di sicurezza. Dopo la metà degli anni Novanta, le relazioni tra il militare e il civile conoscono di nuovo delle profonde trasformazioni. Il passaggio progressivo, nei paesi sviluppati, da un’agenda strategica basata da secoli sulla difesa (e le minacce militari esterne) a un’agenda basata sulla sicurezza (e minacce che crescono esterno-interno, militare-civile, pubblico-privato, ecc.) rappresenta un cambiamento considerevole. A dispetto o piuttosto a causa della sua grande vaghezza, la sicurezza è diventata un tema centrale delle politiche governative e delle organizzazioni internazionali. La globalizzazione delle minacce e dell’insicurezza inserisce in un’agenda comune le minacce militari (per esempio l’uso delle armi di distruzione di massa da parte degli stati ostili, eventualmente da reti terroristiche transnazionali le mafie, ecc.), ma anche i conflitti economici e sociali tra ricchi e poveri, l’interruzione dell’approvvigionamento di risorse naturali (il petrolio figura al primo posto), le minacce contro la proprietà privata, le migrazioni di massa, (contro le quali sono in parte diretti gli scenari di urban warfare – guerre urbane – elaborati dai militari), le minacce ambientali (per esempio il cambiamento climatico, l’insufficienza di acqua potabile, ecc.).
La sicurezza non è soltanto un caposaldo delle politiche governative, ma riguarda più ampiamente chi adotta le decisioni. Così il World Economic Forum (wef), che raggruppa i dirigenti dei grandi gruppi multinazionali, i dirigenti politici e altre personalità in vista, ha rivolto la propria attenzione alle poste in gioco della sicurezza per l’economia mondiale. Il rapporto 2007 che ha dedicato alla questione dei «rischi globali» recensisce i diversi tipi di rischi economici, geopolitici, ambientali, sociali e tecnologici. Il rapporto stima che 16 dei 23 principali rischi mondiali identificati non cesseranno di crescere nel corso dei prossimi dieci anni; esiste – secondo il Wef - una grande varietà di rischi, ma è stupefacente constatare che il «declino della globalizzazione» e «il crollo del valore delle attività finanziarie», che sarà consecutivo alla crescita dei deficit americani giudicati «insostenibili», stanno accanto alle guerre tra stati e alle guerre civili il cui costo economico sarebbe tra i più elevati.
Gli esperti del Wef insistono sull’interdipendenza tra i differenti tipi di rischi, e più precisamente sui rischi di “fallimento a cascata” (cascade failure) che minacciano il pianeta. Sottolineano tuttavia che questi rischi sono lontani dall’essere ingestibili e insistono sulle opportunità di profitto che sono offerte all’industria della finanza grazie a questa crescita dei rischi (prestiti, prodotti derivati innovativi, aumento dei tassi di interesse, rapporti di controllo, ecc.).
Si comprende che un’agenda così ampia facilita sul piano tecnologico il rafforzamento dei legami tra il militare e il civile, al punto da rendere le due sfere fortemente interdipendenti in un certo numero di campi. Gli Stati uniti figurano in maniera evidente all’avanguardia di questo processo, ma l’ue ha cominciato a prendere delle iniziative significative in questo campo.

La ricerca statunitense e la guerra
L’agenda della «sicurezza nazionale» che si propone di affrontare le minacce civili e militari, esterne e interne, economiche e sociali, ecc., non è una creazione dell’amministrazione Bush. La sua comparsa precede gli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001.
L’elezione di George W. Bush alla presidenza e gli attentati dell’11 settembre 2001 hanno evidentemente accelerato il processo. La creazione nel 2002 di un Dipartimento della Sicurezza Nazionale (Homeland Department Security, Dhs) dimostra l’attenzione particolare posta su queste questioni. Il Dhs è stato creato dalla fusione di 22 agenzie e programmi in un vero e proprio ministero, dotato in particolare di quattro grandi direzioni, che definiscono i campi tecnologici: sicurezza delle frontiere e dei trasporti; preparazione e intervento di emergenza; scienza e tecnologia; analisi delle informazioni e protezione delle infrastrutture.
La distinzione stabilita negli Stati Uniti tra «sicurezza nazionale» e «difesa nazionale» non è tuttavia evidente, anche se la prima pone l’accento sulle minacce terroristiche e la seconda sulle minacce militari.
La sicurezza nazionale è definita come uno sforzo nazionale concertato per prevenire attacchi terroristici all’interno degli Stati uniti, ridurre la vulnerabilità degli Stati uniti nei confronti del terrorismo, minimizzare il danno e supportare nella ripresa dagli effetti degli attacchi terroristici
La difesa nazionale è definita come la protezione militare del territorio degli Stati Uniti, della popolazione e delle infrastrutture strategiche della difesa contro le minacce e le aggressioni esterne. Include anche delle attività stabili, di routine, designate a fungere come deterrente contro gli aggressori e a preparare la forza militare degli Stati uniti all’azione se la deterrenza fallisce.
Piuttosto che cercare di stabilire una distinzione netta tra sicurezza nazionale e difesa nazionale, è meglio invece osservare le numerose sovrapposizioni tra i due campi. Il bilancio del Dhs non è d’altronde il solo destinato alla sicurezza nazionale: esso rappresenta il 47,7% delle spese totali dedicate alla sicurezza nazionale, il Dipartimento della Difesa il 28,7% e i dipartimenti e i servizi sanitari il 7,8%.
Recensire i campi tecnologici relativi alla «sicurezza» è difficile, poiché l’ampio spettro di minacce indicate nell’agenda di sicurezza comporta l’estensione della gamma delle tecnologie suscettibili di interessare la difesa e la sicurezza nazionale. Tuttavia, due campi tecnologici sono oggetto di una forte attenzione da parte dell’amministrazione americana. Sono le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (Tlc) e le biotecnologie.

La corsa europea
” tecnologie che la Commissione promuoverà nell’ambito del suo nuovo programma di Ricerca per la Sicurezza Europea potrebbero essere indistinguibili da quelle di cui abbiamo bisogno per scopi di ‘difesa’ più convenzionali. Stiamo già lavorando con la Commissione su software per le comunicazioni radio, la prossima evoluzione nella tecnologia delle comunicazioni. Non appena le rispettive agende dell’Eda e del Programma di Ricerca per la Sicurezza della Commissione prenderanno forma, dobbiamo lavorare mano nella mano per massimizzare le sinergie”. Con questa dichiarazione fatta davanti agli industriali europei della difesa e dell’aeronautica, Solana, alto rappresentante per la Pesc, riconosce in maniera inequivocabile fino a che punto il termine sicurezza spesso significhi militare.
Questa recente dichiarazione di Solana non è che il punto d’arrivo (non definitivo) di un processo continuo di rafforzamento della Commissione – più generalmente dell’Uem in quanto istituzione – nelle questioni della difesa, e più particolarmente in quelle dell’economia legata alla difesa, da cui essa era in principio esclusa in virtù del Trattato Comunitario. Dopo l’inizio degli anni Novanta, la Commissione ha sviluppato un interesse crescente per questo campo, utilizzando due mezzi per ampliare la propria sfera di interesse: l’apertura dei mercati alla concorrenza e la politica tecnologica (si veda il riquadro 1).

Per quanto riguarda il primo aspetto, l’apertura alla concorrenza, in un libro verde sugli appalti pubblici legati alla difesa, si è basata sull’interpretazione restrittiva data dalle decisioni della Corte di Giustizia in merito alle deroghe all’articolo 296 del Trattato Ue. La Commissione stima dunque che poiché le questioni delle commesse pubbliche legate agli armamenti non sono per principio fuori della sua competenza, potrebbe procedere all’adozione di direttive nel campo della difesa, come ha fatto negli anni Novanta sui mercati dell’acqua, dell’energia e dei trasporti pubblici. La Direzione Generale Impresa e Industria è parimenti sollecitata a favorire la creazione delle condizioni per l’apertura dei mercati delle attrezzature militari. D’altronde ha creato un’unità «aerospaziale, sicurezza, difesa ed attrezzature militari» all’interno della Divisione «Concorrenza, mercato interno dei beni e politiche settoriali».
La politica tecnologica costituisce l’altro mezzo utilizzato dalla Commissione per rafforzare il proprio ruolo nelle industrie legate alla difesa. Infatti, dal punto di vista cronologico, la prima incursione della Commissione nelle questioni della difesa è avvenuta proprio in questo ambito, che è un «settore riservato» agli Stati. Dal 1991, la Commissione si è interessata alle «tecnologie duali». In linea di principio, queste tecnologie possono essere utilizzate nelle produzioni civili e/o nelle produzioni militari. La Commissione ha colto l’occasione di questa dualità – e in particolare degli usi civili – per interessarsi a queste questioni. Le industrie aeronautiche e spaziali, le industrie elettroniche, e certamente l’industria nucleare offrono parecchi esempi di uso militare e civile delle tecnologie. L’interesse della Commissione si è ricongiunto con quello degli industriali, desiderosi di ottenere dei finanziamenti comunitari, di sviluppare i programmi intergovernativi, nel momento in cui Airbus è divenuto un leader mondiale nell’aeronautica civile. La debolezza spesso criticata di una politica tecnologica comunitaria ambiziosa (il bilancio comunitario di R&S raggiunge appena del 10% degli importi totali delle spese degli stati membri) dà spesso un’importanza particolare ai programmi intergovernativi condotti nei settori dell’aeronautica, dello spazio e della difesa. Il rapporto sullo spazio redatto dalla Commissione e i principali industriali del settore nel 2002 ha così aperto la strada al lancio del programma Galileo che dovrebbe fare concorrenza al Gps americano.
Infine la Commissione ha fatto della sicurezza un nuovo tema su cui puntare per rafforzare il proprio ruolo.

Lo sviluppo delle «ricerche per la sicurezza»
L’economia europea della sicurezza ha trovato una nuova fase con la creazione da parte della Commissione, nell’aprile 2005, di un “comitato consultivo europeo per la ricerca in materia di sicurezza”: European Security Research Advisory Board (Esrab). La composizione del comitato indica nettamente che l’Esrab ha largamente influenzato la volontà di promuovere un’agenda industriale e tecnologica di sicurezza. Il gruppo delle personalità, presieduto da due ex commissari (Busquin e Liikanen), era composto da ventotto membri, nove dei quali appartenevano all’industria, quattro erano degli specialisti della difesa e in scienze sociali, quattro erano membri del Parlamento europeo, quattro erano membri di organizzazioni intergovernative legate alla difesa, alla sicurezza e allo spazio (Weag/Weao, Eurocontrol, Occar e l’Agenzia Spaziale Europea); ad essi si aggiungevano il rappresentante per la Pesc (Solana), un ex presidente (Finlandia), un ex primo ministro (Svezia) e un generale del ministero della Difesa belga; infine, il suo portavoce era Burkard Schmitt, vicedirettore dell’European Union Institute for Security Studies. Non è dunque stupefacente in queste condizioni che il rapporto pubblicato nel marzo del 2004 si pronunci per un forte aumento delle spese per la sicurezza in Europa. Per giustificare la necessità di aumentare la R&S in questo settore, il rapporto stabiliva un paragone con il livello delle spese per la sicurezza nazionale negli Stati uniti, e concludeva che per l’Ue era necessario un livello di 1.800 milioni di euro (annui). L’alleanza tra industriali della difesa, politici e membri della Commissione e del Parlamento europeo, che si è cementata nell’Esrab, si è confermata con la creazione, il 27 marzo 2007, di un forum europeo di ricerca e innovazione in materia di sicurezza: European Security Research and Innovation Forum (Esrif).
Le spese per la sicurezza mirano in particolare a favorire lo sviluppo dell’industria spaziale europea (sicurezza e spazio sono delle parole permanentemente associate nei rapporti della Commissione). L’industria spaziale è quella in cui le tecnologie destinate agli usi militari e civili sono senza dubbio le più vicine.
L’Ue, o piuttosto l’Agenzia Spaziale Europea (Ase), occupa una posizione di primo rango a livello mondiale e lo deve a una lunga cooperazione intergovernativa. L’obiettivo dei programmi spaziali Galileo – basato su una costellazione di trenta satelliti e stazioni al suolo – e Gmes (Global Monitoring for Environment Security) è di mantenere questa posizione in un’industria di alta tecnologia. I dibattiti sul lancio del programma Galileo, destinato a mettere fine al monopolio del Gps americano, sono tuttavia stati difficili. Gli Stati uniti hanno in effetti cercato, e cercano ancora, di frenare questo programma o per lo meno di condizionarlo. Lo spazio è uno dei capisaldi della supremazia militare attuale e lo sforzo di bilancio non è comparabile con quello dei suoi alleati. Il bilancio militare dedicato allo spazio da parte degli Stati uniti è salito nel 2003 a 17.500 milioni di dollari, contro soltanto 650 milioni di dollari per tutta l’Ue, di cui 480 milioni per la Francia.
Le discussioni e i disaccordi sul programma Galileo tra i partner transatlantici o all’interno dell’Ue hanno in realtà ruotato intorno alla stretta relazione tra gli usi militari e civili delle tecnologie spaziali. Alcuni stati membri (capeggiati dalla Gran Bretagna) hanno accettato il lancio del programma solo a condizione che l’utilizzo militare ne sia escluso, richiesta che era anche una delle esigenze dell’amministrazione americana. La soluzione del compromesso è consistita nel permettere a Galileo di svolgere diversi livelli di servizi. Il servizio pubblico, criptato e resistente alle interferenze e agli offuscamenti (Prs, per Public Regulated Service), apre la strada agli utilizzi militari, ma sotto la responsabilità degli stati membri e nel quadro di un accordo a livello intergovernativo.

Lo spazio della difesa
A dispetto di queste precauzioni enunciate nelle missioni attribuite a Galileo nei negoziati conclusi nel 2004 con gli Stati uniti, la Commissione ha acquisito ancora più fiducia a proposito del suo intervento nelle questioni relative alla difesa nel campo spaziale. In un documento di diciannove pagine dedicato alla politica spaziale europea, che è stato recentemente pubblicato dalla Commissione, il termine «difesa» è utilizzato sette volte, cosa che sarebbe stata impensabile fino a qualche anno fa. Dopo aver prudentemente rifiutato l’idea che il programma spaziale europeo possa servire a fini militari, il documento precisa che “molti programmi civili sono suscettibili di essere utilizzati per fini multipli e certi sistemi come Galileo e Gmes potrebbero avere degli utilizzatori militari”. La Commissione, che utilizza un linguaggio retorico, ponendo le domande ma formulando anche le risposte, riconosce che «le capacità militari resteranno di competenza degli stati membri ... tuttavia ... la condivisione e la messa in comune delle risorse dei programmi spaziali civili e militari europei, sfruttando le tecnologie multiuso e le norme comuni, permetterebbero delle soluzioni più redditizie». Chiaramente il sistema spaziale europeo da costruire combinerà gli aspetti militari e civili.
La Commissione d’altronde ha ottenuto dagli stati membri uno sforzo importante in termini di finanziamento. La sicurezza e lo spazio – generalmente associati – ottengono dei finanziamenti non trascurabili nel 7° Pqrs (2007-2013), il Programma Quadro di Ricerca e Sviluppo Tecnologico dell’Unione Europea. Il loro ammontare è rispettivamente di 1.340 e 1.450 milioni di euro su un importo totale di 32.365 milioni di euro per il programma «Cooperazione» (il bilancio dell’Euratom dedicato alla ricerca e alla sicurezza nucleare di un ammontare di 2.300 milioni di euro non è incluso in questo importo). Le spese che saranno dedicate allo spazio, alla sicurezza e al nucleare rappresentano dunque il 15,7% del programma «Cooperazione» (1). Le ricerche (escluso lo sviluppo) dedicate alla sicurezza conoscono una progressione sostanziale, poiché il loro importo da 15 milioni di euro per il 2004 è passato a 25 milioni di euro annui per il 2005 e il 2006, fino a raggiungere i 200 milioni di euro per anno nel periodo 2007-2013.
Sarà interessante analizzare la natura delle istituzioni pubbliche e delle imprese che rispondono ai bandi del 7° Pqrs. Uno studio realizzato sul 5° Pqrs (1998-2002) aveva stimato che il numero totale delle organizzazioni militari implicate nei programmi Brite/Euram (tecnologie industriali e materiali), Esprit (cooperazione in R&S sulle tecnologie dell’informazione), Acts (tecnologie di comunicazione avanzate) e il programma Trasport ha raggiunto l’8%.

L’industria della sicurezza
Mentre la cifra di affari dell’industria degli armamenti dipende essenzialmente dal livello dei bilanci dei ministeri della difesa, l’industria della sicurezza offre delle formidabili opportunità di crescita nei settori civili, che siano finanziati con fondi pubblici o privati, e tra questi ultimi, che provengano dalle risorse delle imprese o delle famiglie.
Dare una stima delle spese per la sicurezza è tuttavia difficile, poiché i contorni di questi mercati sono mal definiti. Stime molto tradizionaliste valutano il mercato mondiale privato della sicurezza a 120 miliardi di dollari (dati Ocse). Il mercato statunitense rappresenta la maggior parte, ma quello della Germania si avvicinerebbe a 4.000 milioni di dollari, e quello della Francia e del Regno Unito a 3.000 milioni di dollari. Stime sull’evoluzione delle spese per la sicurezza negli Stati uniti sono state proposte da Hobjin e Sager. Gli autori ricavano i loro dati misurando l’evoluzione dei salariati effettivi legati alla sicurezza e quella delle spese in conto capitale destinate all’acquisto di sistemi elettronici di sicurezza. Essi stimano che l’aumento delle spese per la sicurezza in rapporto al Pil è stato moderato, passando da 0,55% a 0,80%.
Per ora, le spese della sicurezza effettuate dalle imprese rappresentano ancora una frazione modesta del loro bilancio. Nel 2006, il 40% delle imprese statunitensi ed europee avrebbero dedicato tra l’1% e il 3% del loro bilancio Tic per la sicurezza, il 40% avrebbe speso tra il 4% e il 6% e il 20% tra il 6% e l’8%.
Tuttavia la situazione potrebbe cambiare, perché l’accelerazione nella crescita delle spese per la sicurezza sembra essere accolta dalla maggior parte delle analisi. Il tasso di accrescimento previsto dagli esperti dell’Ocse è del 7-8% annuo, ma le prospettive di certi segmenti di questo mercato sono particolarmente favorevoli: è il caso soprattutto della biometria e delle tecnologie di identificazione a radiofrequenza (Rfid che si avvicinano oggi ai 15 miliardi di dollari, come anche la sicurezza informatica. Altre stime sono ancora più ottimistiche per quello che riguarda l’Europa. Le spese per la sicurezza rappresenterebbero oggi il 2% delle spese in tecnologia dell’informazione (Ti) del settore bancario europeo (952.000 milioni di euro nel 2004), ma la loro crescita annuale da qui al 2010 dovrebbe situarsi al 15,2%. Il settore finanziario è uno dei più interessati dalla crescita delle spese per la sicurezza. Secondo certi studi, questo settore potrebbe investire nei prossimi anni circa l’8% del suo bilancio Ti in sistemi di sicurezza, contro il 5% per il commercio e il 3% solamente per l’industria manifatturiera.

Imprese sicure
Questo saggio ha passato in rassegna le implicazioni delle agende per la sicurezza sullo sviluppo delle traiettorie tecnologiche alla svolta del nuovo secolo. Principalmente si è incentrato sull’analisi di Stati uniti e Unione europea, che sono delle potenze alleate, in particolare nel quadro della Nato, e sono comprese tra le grandi potenze militari del mondo. I gruppi industriali della difesa, i sistemi militari-industriali che si sono costruiti dopo la Seconda Guerra mondiale e si sono radicati nell’economia e nella società, attingono nelle agende per la sicurezza le fonti di una nuova crescita, talvolta anche di una vera rigenerazione. Più in generale, da qualche anno a questa parte le preoccupazioni legate alla sicurezza nazionale hanno (ri)preso un’importanza tale che servono spesso da giustificazione all’adozione di programmi economici che mirano a sviluppare delle industrie giudicate strategiche in un senso estremamente esteso. L’utilizzazione del tema della «sicurezza nazionale» nelle politiche economiche ha assunto una tale estensione, che l’Ocse, nelle sue tavole rotonde, si preoccupa della crescita delle conseguenze sul libero scambio e sugli investimenti.

Questo articolo è una parte del saggio “Tecnologie militari e civili: il nuovo paradigma della sicurezza”, pubblicato nel libro “L’industria militare e la difesa europea”, a cura di Chiara Bonaiuti, Debora Dameri e Achille Lodovisi; Ed. Jaca Book 2008. Adattamento di Piero Maestri.

NOTE
(1) Altri programmi, in particolare quello sulle nanotecnologie, di un ammontare di 3.500 milioni di euro, hanno delle potenzialità militari. D’altra parte, il Joint Research Centre, creato nel 1957, conduce anche ricerche su obiettivi legati alla sicurezza, come la sorveglianza della radioattività nell’ambiente e la misura degli isotopi radioattivi, la sicurezza e la tutela nucleare, le tecnologie di controllo e di gestione delle crisi, il sostegno dell’informazione per un’azione esterna efficace e rapida, le tecnologie radar e la cybersicurezza, l’ambiente e il sistema di informazione sulla salute, i metodi di telerilevamento di punta, il controllo ambientale della radioattività, l’infrastruttura dei dati spaziali europei.

Riquadro 1