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articolo della rivista numero 150

Il paradosso della legalità

In Italia è in gioco una ridefinizione del concetto stesso di legalità, dello spazio del diritto, che investe direttamente la qualità della nostra democrazia

di Sergio Bontempelli *

* di Africa Insieme Toscana

Esiste, certo, una “emergenza legalità”a proposito dell’immigrazione. I lettori non si scandalizzino: non stiamo accreditando le politiche securitarie dei governi. Perché la legalitàdi cui si parla è di genere diverso: proviamo a farne un piccolo inventario.

CHI VIOLA LA LEGALITÀ?
Secondo un’inchiesta condotta mesi fa da “La Repubblica”(18-1-2008), erano un milione e trecentomila gli immigrati regolariche avevano presentato domanda di rinnovo del permesso di soggiorno: la maggior parte, un milione di persone, erano ancora in attesa del documento. E l’attesa può essere molto lunga: nove mesi dalla richiesta alla prima convocazione in questura, a cui vanno aggiunti i tempi per il successivo esame della pratica, per la stampa e poi per la consegna del permesso. Poiché, a termini di legge, lo straniero ha diritto a una risposta entro venti giorni, il sistema dei rinnovi è a tutti gli effetti fuorilegge.Con conseguenze drammatiche, non solo per i migranti: interi comparti del sistema produttivo impiegano manodopera in condizioni di precarietà di soggiorno.
Se ci spostiamo dai rinnovi dei permessi (per chi è già qui) ai visti (per chi è ancora al proprio paese e deve venire in Italia) la situazione è altrettanto drammatica. Come noto, per ottenere un visto per lavoro, lo straniero deve essere “chiamato” da qualcuno disposto ad assumerlo: ebbene, tra la domanda del datore di lavoro, l’ingresso del migrante e il rilascio del permesso di soggiorno passano, secondo la Corte dei conti, più di tredici mesi (contro i cinque previsti dalla legge).
La filiera amministrativa chiamata a gestire i fenomeni migratori - ambasciate, questure e prefetture - è letteralmente al collasso: non è questo un problema di legalità?

I DIRITTI VIOLATI
“Legalità”, d’altra parte, significa tutela dei diritti fondamentali dei cittadini: in questo caso, dei cittadini stranieri e Rom. Ma la lista dei diritti violati, in Italia, è assai lunga.
Secondo l’Inail, nel 2007 gli infortuni sul lavoro per i migranti sono aumentati dell’8,7%, a fronte di un calo complessivo (-1,7%) degli infortuni. Come dire che i lavoratori stranieri sono assai meno tutelati dal punto di vista della sicurezza sul lavoro.
Per gestire le espulsioni il nostro paese si è dotato dei Centri di permanenza temporanea (Cpt), ora ribattezzati Centri di identificazione ed espulsione (Cie),dove vengono trattenuti i migranti in attesa di rimpatrio. Sono numerose le inchieste che documentano le violazioni dei diritti nei Cie: da Amnesty al Parlamento europeo, da Medici senza frontiere a giornalisti coraggiosi come Fabrizio Gatti. E, se qualcuno dubitasse dell’attendibilità di queste fonti, potremmo sempre limitarci alle indagini condotte a livello istituzionale. È stata la Corte dei conti a parlare di centri “realizzati in strutture fatiscenti e con scarsa attenzione alla sicurezza dei trattenuti” e di un trattamento degli espellendi “deteriore rispetto a quello riservato ai detenuti nelle carceri”. E nel 2007, una commissione del ministero dell’Interno ha accertato la presenza nei centri di richiedenti asilo, vittime di tratta e persino di minorenni (per legge non espellibili).
Che dire, infine, dei “campi nomadi” in cui sono segregate le popolazioni Rom e Sinte? Il Comitato europeo per i diritti sociali del Consiglio d’Europa ha ribadito che “«l’Italia non ha dimostrato di prendere misure adeguate per assicurarsi che ai Rom vengano offerte abitazioni in quantità e di qualità sufficiente”. Sempre secondo il Comitato, i “campi nomadi” costituiscono una violazione dell’Articolo 31 par.1 della Carta dei diritti sociali. Per non parlare poi degli sgomberi e degli allontanamenti forzati (condannati duramente dal Comitato). Tutto questo non è forse un problema, enorme, di legalità?

PROVVEDIMENTI PALESEMENTE ILLEGALI DELLO STATO
Il paradosso delle politiche securitarie, tuttavia, non sta solo nel fatto che esse si rivolgono alle piccole illegalità di strada, ai reati tutto sommato minori, invece che alle macroscopiche violazioni di diritti perpetrate dallo Stato italiano. Non c’è solo questo. C’è anche il fatto che, negli ultimi mesi, l’appello al “rispetto delle regole” e alla “legalità” ha autorizzato l’emanazione di provvedimenti palesemente illegali da parte delle amministrazioni.
Emblematica, da questo punto di vista, è l’introduzione dell’aggravante penale di clandestinità, in base alla quale lo stesso reato viene punito in maniera diversa se a commetterlo è un immigrato irregolare. Si tratta - come ha osservato recentemente l’Associazione di studi giuridici sull’Immigrazione (Asgi) -di una disposizione contraria ai principi del diritto, perché introduce un trattamento discriminatorio fondato su una condizione personale. “Basti pensare”, spiega l’Asgi, “alle ipotesi di reato in concorso, ove a fronte della stessa fattispecie criminosa consegue una sanzione più severa rispetto a quella prevista per il cittadino italiano o per lo straniero regolare”. Per non parlare del censimento etnico con relativa rilevazione delle impronte digitali ai bambini Rom, vero e proprio provvedimento di discriminazione a sfondo razziale contrario a tutte le normative internazionali.
Se poi ci spostiamo sulla scala locale, osserviamo il proliferare di ordinanzedi legalità almeno dubbia. A fare da battistrada a questa nuova “moda” è stato, circa un anno fa, il Comune di Firenze, con la ben nota vicenda dei “lavavetri”: dopo aver emesso due provvedimenti con richiami illegittimi alle norme penali, l’amministrazione ha emanato una terza “ordinanza”, ancorata a una norma comunale del 1932 in materia di lavaggio di carrozze [!!]. Se non ci fosse da piangere, ci sarebbe da ridere… E, di fronte alle proteste della Procura fiorentina, il sindaco Domenici ha candidamente osservato che le “ordinanze” non erano concepite per essere davvero applicate, ma “solo” per intimorire i lavavetri… Alla faccia della legalità.
Eppure, proprio qui sta il punto. L’appello alla legalità e al rispetto delle regole, in Italia, serve per violare le leggi e per non rispettare le regole. Le norme, soprattutto quelle rivolte ai Rom o ai migranti, non sono concepite per governare i fenomeni cui si applicano, ma hanno una funzione simbolica: intimorire e assoggettare le minoranze, legittimare un clima di emergenza, e in questo modo garantire piena discrezionalità all’operato delle forze dell’ordine e delle amministrazioni di polizia, anche in violazione delle leggi vigenti.
Siamo dunque di fronte a un apparente paradosso: i governi italiani e le amministrazioni pubbliche calpestano le regole fondamentali di uno Stato di diritto - quelle che attengono alla sfera in qualche modo “sacra”, inviolabile, dei diritti umani -, e lo fanno in nome delle “regole”, del rispetto delle norme e della legalità.
Si tratta, tuttavia, di un paradosso solo apparente: perché quel che è in gioco, nelle campagne securitarie di questi mesi, è una ridefinizione del concetto stesso di legalità.E questo processo di ridefinizione dello spazio del diritto non riguarda solo i migranti, i Rom, i Sinti o i lavavetri, ma investe direttamente la qualità della nostra democrazia: è dunque un problema di tutti.

UN CONCETTO “DEFORMATO” DI LEGALITÀ
Per capire quanto le campagne securitarie deforminola nozione stessa di legalità, può essere utile rivolgerci proprio al reato di immigrazione clandestina proposto recentemente dal governo. Per il ministro Maroni lo straniero privo di documenti di soggiorno non è in regola con le leggi dello stato, disobbedisce a un ordine emanato dall’Amministrazione (quella che rilascia e revoca i permessi di soggiorno) e dunque va punito con una norma penale. La sequenza logica è semplice e meccanica: lo straniero senza documenti è illegale, per il solo fatto di non essere in regola con disposizioni amministrative e il solo fatto di essere illegaleda questo punto di vista autorizza lo Stato a irrogare nei suoi confronti una sanzione penale.
In realtà, proprio il principio di legalità imporrebbe di valutare in modo assai più complesso la posizione dello straniero. La giurisprudenza costituzionale ci ha insegnato che non basta disobbedire ad un ordine amministrativo(leggi: non avere il permesso di soggiorno) per essere illegali, clandestini e dunque espellibili.
Così, per esempio, vi sono categorie di migranti che, pur non avendo un permesso, non possono essere espulsi, per ragioni che per brevità potremmo definire umanitarie. Si tratta di persone che, se rimpatriate, potrebbero subire persecuzioni, o di vittime della tratta, o ancora di donne in stato di gravidanza, minorenni ecc. In tutti questi casi, la mancanza dei documenti di soggiorno non è sufficiente per dar luogo a una condizione di “irregolarità” e, al contrario, queste persone sono a tutti gli effetti regolarianche se prive di documenti.
Chiamata a esprimersi sulla legittimità del reato di inottemperanza al decreto di espulsione, introdotto dalla Bossi-Fini, la Corte costituzionale chiarì che lo straniero poteva essere punito solo se, a seguito dell’espulsione, si era trattenuto in Italia “senza giustificato motivo”. In altri termini, se l’immigrato era in grado di dimostrare, per esempio, di non avere soldi per pagarsi il viaggio, non poteva essere punito: occorre evitare, scriveva la Corte, “che la sanzione penale scatti allorché l’osservanza del precetto appaia concretamente ‘inesigibile’ in ragione di situazioni ostative, di obblighi di segno contrario, ovvero della necessità di tutelare interessi configgenti”» (sentenza n. 5/2004).
Questi esempi ci dicono che la valutazione sull’irregolaritànon può essere determinata esclusivamente dall’inottemperanza a una disposizione amministrativa, ma deve essere valutata tenendo conto dei diritti soggettivi dello straniero, degli elementi di contesto, della concreta esigibilità della norma violata. E questo per tacere dei molti rilievi, che si potrebbero fare, sulla legittimità di sanzionare con norme penali una semplice infrazione amministrativa.
Da non giurista, provo a tradurre tutto questo in termini meno tecnici e più comprensibili. In uno stato di diritto, la legalità non è la sempliceobbedienza all’autorità (amministrativa o politica), ma è il complesso delle disposizioni che garantiscono i diritti, le tutele per i cittadini, le garanzie contro l’arbitrarietà nell’esercizio del potere, la ragionevolezza delle norme e la loro coerenza con il quadro costituzionale. Illegale, da questo punto di vista, non è tanto il Rom che abita in un campo non autorizzato: è anche e soprattutto lo Stato italiano che non provvede a rimuovere le discriminazioni contro le minoranze Rom e Sinte. E illegali sono gli sgomberi che impediscono la prosecuzione del percorso scolastico ai bambini Rom, in violazione dei principi stabiliti nella Convenzione di New York sui diritti del fanciullo.

RIAPPROPRIARSI DELLA NOZIONE DI LEGALITÀ
Potrà apparire paradossale, ma l’insistenza sulla legalità copre e legittima una ridefinizione e, diremmo, uno stravolgimentodel principio stesso di legalità. Proprio mentre le amministrazioni pubbliche, lo Stato e gli organi di polizia si sottraggonodi fatto a ogni controllo di legittimità sul proprio operato, si qualifica come illegale ogni comportamento non conforme agli ordini dell’autorità. La legge, in questo modo, non è più garanzia di diritti e di equità per tutti, ma diventa un semplice comando dall’altoche chiede obbedienza. Non è illegaleil comportamento dell’amministrazione che impedisce agli stranieri di avere un permesso di soggiorno: lo sono, invece, gli immigrati senza documenti. Non è illegale la mancanza di politiche per il diritto all’alloggio: sono illegali i Rom che vivono in campi non autorizzati. E, uscendo dall’ambito delle politiche di immigrazione, non sono illegali le torture di Bolzaneto, ma i manifestanti di Genova…
Occorre dunque resistere al discorso dominante sulla “legalità”. Occorre chiarire che i reati, quando vengono commessi, debbono essere puniti con norme penali ordinarie, e non con un diritto speciale, valido solo per i Rom e gli immigrati. Che quando si legittimano provvedimenti eccezionali non si tutelano i cittadini, ma si apre la strada all’esercizio arbitrario del potere.
E occorre riappropriarsi della nozione di legalità: in tutti questi anni, chi ha davvero difeso le ragioni del diritto sono state le associazioni, i movimenti, gli avvocati e i magistrati che si sono opposti alla deriva securitaria, alla persecuzione contro immigrati e Rom. Ben venga, insomma, la “legalità”: si cominci da subito ad applicarla, rimettendo nei cassetti il vergognoso “pacchetto sicurezza” e le mille ordinanze dei sindaci-sceriffi…